Mỹ và “Bài toán” Biển Đông

Mỹ và “Bài toán” Biển Đông

Mỹ phải đưa ra những sự lựa chọn khó khăn và thực hiện các nỗ lực cần thiết để có thể duy trì hòa bình tại Biển Đông trong năm 2013 và trong những năm kế tiếp.
Những căng thẳng khuấy động Biển Đông năm 2012 vẫn tiếp tục tồn tại ở khu vực trong năm 2013.
Cho dù đã có những dấu hiệu tích cực trên mặt trận ngoại giao, tuy nhiên tình trạng hiện tại đang hướng khu vực đến một cuộc đối đầu kéo dài, âm ỉ trong năm nay và trong những năm tiếp theo. Quá trình tìm kiếm các động lực mới cho sự ổn định chung cũng như các sáng kiến như Bộ quy tắc ứng xử có thể sẽ tiếp tục được tiến hành trong bối cảnh căng thẳng tồn tại lâu dài. Những trở ngại này bao gồm các yêu sách lãnh thổ chồng chéo, các thể chế khu vực yếu kém, sự thiếu tôn trọng luật biển quốc tế, làn sóng chủ nghĩa dân tộc đang gia tăng tại khu vực, quá trình hiện đại hóa quân sự đang diễn ra, và một Trung Quốc đang ngày càng trở nên quyết đoán và được dẫn dắt bởi giới lãnh đạo mới luôn đề cao sự hồi sinh của chủ nghĩa dân tộc - coi đây là thông điệp chính của họ.
Không chỉ lảng tránh áp lực từ nhiều nước, Trung Quốc còn ngày càng mở rộng yêu sách của họ về các quyền trên biển, sử dụng các đội tàu hải quân, tàu bảo vệ bờ biển, tàu cá và thậm chí là cả tàu du lịch hiện diện trong các vùng nước có tranh chấp tại Biển Đông. Ngoài ra, nước này cũng đang củng cố nguyên tắc, chỉ có các quốc gia có tranh chấp mới có thể giải quyết tranh chấp.
Trong khi đó, những diễn biến này đã ảnh hưởng trực tiếp tới mục tiêu chiến lược của Mỹ tại khu vực, trong đó có việc giải quyết hòa bình các tranh chấp, duy trì quyền tự do trên biển (cho cả Lực lượng Hải quân của Mỹ, lực lượng đã gìn giữ hòa bình hàng hải tại Châu Á trong 70 năm qua), duy trì quyền tiếp cận tới các tuyến thông thương trên biển (SLOCs) và xây dựng một hệ thống mở, dựa trên luật pháp để quản lý các lợi ích quan trọng này của cộng đồng quốc tế.
Do ngoại giao không phải là một công cụ hữu hiệu để kiềm chế căng thẳng tại Biển Đông, Mỹ cần phải xem xét những phương thức khác mà nước này có thể làm để gìn giữ hòa bình và thúc đẩy hơn nữa sự thịnh vượng của khu vực. Mỹ cần phải tiến hành các bước đi cụ thể để tăng cường năng lực cho các đồng minh và các đối tác để những nước này tự bảo vệ mình trước sự đe dọa và hiếu chiến (từ Trung Quốc – ND), củng cố lòng tin của các nước trong khu vực đối với luật biển quốc tế, tăng cường sức mạnh của ASEAN để khối này có thể đưa ra được sự đồng thuận về các lợi ích chung, và tổ chức các biện pháp xây dựng lòng tin giữa các đồng minh, các đối tác cũng như với Trung Quốc, để từ đó làm giảm thiểu nguy cơ xảy ra các sự cố và các tính toán sai lệch làm nảy sinh các xung đột không cần thiết.
Cách hành xử ngày càng quyết đoán của Trung Quốc trong việc khẳng định các yêu sách chủ quyền cho thấy nước này đang đẩy mạnh việc sử dụng chính sách đe dọa trong các khu vực lân cận của mình. Cách xử lý của Trung Quốc tại “mô hình Bãi cạn Scarborough”, khi mà các hành vi quấy rối trên biển nhận được sự hỗ trợ của các lực lượng hải quân cũng như cách xử lý của họ tại tranh chấp đảo Senkaku/Điếu Ngư với Nhật Bản cho thấy rằng chính sách bên miệng hố chiến tranh kiểu mới đó là răn đe nhưng không sử dụng vũ lực đã trở thành chính sách chiến lược của Bắc Kinh. Trong năm ngoái, Trung Quốc đã có những phát ngôn và các bước đi cụ thể để cho thấy quyết tâm không khoan nhượng của nước này trong cái mà họ gọi là “chủ quyền không thể tranh cãi” của hầu như toàn bộ khu vực Biển Đông. Ngoài ra, giới lãnh đạo mới dưới quyền của ông Tập Cận Bình đã đẩy mạnh các phát ngôn theo chủ nghĩa dân tộc trên diện rộng, luôn đề cao sự hồi sinh của chủ nghĩa dân tộc - coi đây thông điệp chính của họ, và trực tiếp chỉ đạo Quân Giải phóng Nhân dân Trung Quốc cải thiện năng lực của đơn vị này. Không bất ngờ gì khi ngay tại tuần đầu tiên sau lễ nhậm chức Chủ tịch nước của ông Tập, Hải quân của PLA đã phô trương sức mạnh của mình tại Biển Đông bằng việc gửi đi hai tàu khu trục có tên lửa dẫn đường và một khu trục hạm có tên lửa dẫn đường tới vùng cực nam của yêu sách lãnh thổ của Trung Quốc, để thực hiện các cuộc tập trận mà theo nhiều nguồn tin là có các hoạt động đổ bộ và các hoạt động kết hợp khác với các vũ khí trên không được đặt trên đất liền. Sách trắng gần đây của Trung Quốc đã đưa ra lời kêu gọi rõ ràng nhất từ trước đến nay về việc nước này phải trở thành một cường quốc quân sự biển.
Các nước khác trong khu vực, đặc biệt là Việt Nam và Philippines, đã không hài lòng và đưa ra lời cảnh báo về sự quyết đoán của Trung Quốc. Việc Trung Quốc chính thức xuất bản các tấm bản đồ của nước này đã khiêu khích nhiều cuộc biểu tình của dân chúng cũng như sự phản đối của chính phủ hai nước nói trên; hoa quả Trung Quốc đã bị bỏ lại trên các bến cảng của Việt Nam. Trong khi đó, cả hai nước đều đang phát triển các năng lực quốc phòng hiện đại hơn để có thể bảo vệ các lợi ích của họ trước một Trung Quốc đang trỗi dậy. Như là một phần trong kế hoạch hiện đại hóa hải quân của mình, vào năm 2013 Việt Nam sẽ nhận chiếc tàu đầu tiên trong số 6 tàu ngầm tấn công chạy bằng diesel lớp Kilo của Nga. Việt Nam cũng chú trọng hơn quan hệ với người bạn mới Ấn Độ trong việc hợp tác huấn luyện trong các hoạt động quân sự dưới đáy biển. Cho dù Philippines có hiệp ước an ninh với Mỹ - có tác dụng như một tấm lá chắn quan trọng thì nước này cũng đang gây nhiều chú ý trong khu vực với việc mua một số tàu ngầm trong những năm gần đây. Tất cả những sự kiện trên, sự gia tăng về số lượng cũng như độ tối tân của các khí tài hải quân – chưa đề cập đến sự gia tăng số lượng các tàu hải giám được trang bị vũ trang – cho thấy rằng Biển Đông trong tương lai sẽ là một khu vực rất chật chội. Cho dù các bên không tiến hành các hành động khiêu khích có chủ ý, thì vẫn rất khó để có thể kiểm soát căng thẳng trong trường hợp xảy ra các sự cố, các tính toán sai lệch, hoặc các hành động bị cho là mang tính khiêu khích, tuy nhiên lại xuất phát từ các báo cáo không chính xác của các thuyền trưởng.
Các cơ chế nhằm kiềm chế xung đột cũng đã tỏ ra không mấy hiệu quả tại các diễn đàn khu vực, nơi mà vấn đề Biển Đông luôn được xem là một vấn đề quan trọng trong chương trình nghị sự. Năm 2012, lần đầu tiên trong lịch sử, ASEAN đã không đưa ra được một thông cáo chung sau hội nghị thượng đỉnh hàng năm do Trung Quốc gây áp lực lên Campuchia, nước chủ tịch năm ngoái, để nước này không đề cập đến vấn đề Biển Đông trong bản thông cáo chung. Cho dù mười năm đã qua kể từ khi Tuyên bố về ứng xử của các bên ở Biển Đông (DOC) được Trung Quốc và ASEAN ký vào năm 2002, ASEAN vẫn chưa thể đưa ra được một Bộ quy tắc ứng xử có ràng buộc, và viễn cảnh phía trước của văn bản này vẫn còn khá mờ mịt. Tuy nhiên, điều này không có nghĩa rằng Trung Quốc sẽ không tham gia vào một sáng kiến ngoại giao mới nào để thể hiện rằng nước này cũng có những đóng góp cho quá trình giải quyết xung đột.
Luật pháp quốc tế cũng khó có thể giải quyết vấn đề của khu vực, ít nhất là vào thời điểm hiện tại. Vào tháng 1 khi Philippines đệ trình tranh chấp chủ quyền của họ với Trung Quốc lên Liên Hợp Quốc để phân xử theo Công ước của Liên Hợp Quốc về Luật Biển (UNCLOS), điều ước quốc tế mà cả hai nước đều đã ký kết, Trung Quốc về cơ bản đã từ chối việc đứng ra kháng cáo và liên tục nhắc lại lời từ chối tham gia vào vụ kiện trên.
Vậy Mỹ nên làm gì khi phải đối mặt với tình hình ảm đạm trên? Làm thế nào để Mỹ có thể thực hiện vai trò lãnh đạo của mình với mục tiêu đưa quỹ đạo của khu vực theo hướng hòa bình dựa trên một hệ thống mở, dựa vào luật pháp tập trung vào những lợi ích chung? Bất kỳ chiến lược nào cũng phải bao gồm sự can dự toàn diện bao gồm tất cả các lĩnh vực như quân sự, chính trị/ngoại giao và kinh tế.
Về mặt quân sự, Mỹ cần tiến hành những bước đi sau đây:
- Tăng cường năng lực cho các đồng minh và đối tác để họ có khả năng phòng vệ tối thiểu chống lại hành động xâm chiếm. Mỹ công nhận quyền của Trung Quốc trong việc bảo vệ lãnh thổ, nhưng Trung Quốc cũng nên công nhận quyền của các nước láng giềng trong việc xây dựng cái mà nước này gọi là ‘lực lượng chống can thiệp’. Mỹ nên giúp nâng cao năng lực phòng vệ ở mức thấp của những nước này, bao gồm cả vấn đề an ninh trên biển hiện ở dưới cấp độ quân sự. Mỹ có thể đem lại lợi thế đặc biệt trong lĩnh vực cảnh báo trên biển (MDA) hoặc thông tin tình báo, giám sát và trinh sát (ISR).
- Hải quân và Cảnh sát biển Mỹ cần đào tạo các đối tác quân sự và đơn vị trên biển nhằm giảm thiểu nguy cơ tai nạn hoặc tính toán sai lầm. Điều thực sự quan trọng cần nhấn mạnh là hoạt động an toàn của các tàu ngầm, đặc biệt khi xét đến việc thiếu kinh nghiệm của các quốc gia như Việt Nam trong hoạt động dưới mặt biển.
- Tổ chức và thúc đẩy các biện pháp xây dựng lòng tin giữa lực lượng quân đội của các bên liên quan. Kết hợp đào tạo, đặc biệt trong các hoạt động với cường độ thấp nhằm giải quyết những vấn đề về lợi ích chung như hỗ trợ nhân đạo và cứu trợ thiên tai (HA/ DR) và các hoạt động chống cướp biển.
- Thu hút Trung Quốc tham gia vào các nỗ lực quân sự của khu vực. Việc Trung Quốc chấp nhận đề nghị của Mỹ tham gia cuộc tập trận RIMPAC 2014 là một tín hiệu đáng khích lệ. Điều đó tạo đà thuận lợi cho việc hình thành các mối quan hệ riêng có thể giúp giảm thiểu sự nghi ngờ mang tính nguyên tắc giữa lực lượng quân đội và tạo ra một “van xả” quan trọng khi tình hình trở nên căng thẳng.
Ngoại giao quân sự phải được hỗ trợ bởi các cam kết ngoại giao nhằm thúc đẩy sự minh bạch và giải quyết xung đột dựa trên cơ sở luật pháp phù hợp với các giá trị Mỹ. Những ưu tiên về ngoại giao và chính trị bao gồm:
- Củng cố nỗ lực hướng tới phê chuẩn UNCLOS. Sự phản đối của những người bảo thủ trong việc Thượng viện phê chuẩn UNCLOS tập trung vào vấn đề cho phép (và tài trợ) một bộ máy quốc tế vô danh có thể làm ảnh hưởng chủ quyền của nước Mỹ. Trong khi những mối quan ngại đó có thể được đảm bảo, nước Mỹ không thể hành động một cách đáng tin cậy với vai trò người bảo vệ tự do lưu thông trên biển nếu không tham gia vào hệ thống quốc tế đang gìn giữ những nguyên tắc này như tất cả quốc gia khác trong khu vực đã làm. UNCLOS không thể giải quyết tranh chấp Biển Đông, nhưng đang thúc đẩy các luật lệ trên biển đã được thừa nhận trên bình diện quốc tếcó thể giúp ngăn chặn tranh chấp. Mặc dù Mỹ luôn tuân thủ các điều khoản của UNCLOS, hành động biểu trưng này vẫn có ý nghĩa rất quan trọng.
- Tiếp tục ủng hộ các nỗ lực của Philippines trong việc đưa tranh chấp của nước này ra tòa trọng tài, một tiền lệ quan trọng của khu vực. Ngoại trưởng Kerry đã bày tỏ sự ủng hộ hoàn toàn của Mỹ đối với nỗ lực hướng tới một giải pháp hòa bình. Tuy nhiên, Mỹ phải nhận thấy rằng sự hỗ trợ của nước này không phải là kiểm soát kết quả (xét cho cùng, Mỹ không phải là một bên yêu sách), mà là hỗ trợ một quá trình giúp ngăn chặn hành động ép buộc và xung đột. Mặc dù Việt Nam với kinh nghiệm trong việc đối phó Trung Quốc gợi ý về phương thức ngoại giao thầm lặng với Bắc Kinh nhưng Việt Nam và các nước ASEAN có lợi ích cơ bản trong việc ủng hộ hệ thống luật pháp quốc tế và sự đoàn kết của ASEAN.
- Tăng cường vai trò lãnh đạo trung tâm của ASEAN trong việc quyết định số phận Biển Đông, và thúc đẩy việc hướng tới một Bộ Quy tắc ứng xử trên Biển Đông. Một phần quan trọng trong chiến lược tái cân bằng Châu Á của Mỹ đó là tham gia vào Hội nghị thượng đỉnh Đông Á và các diễn đàn khu vực khác do ASEAN chủ trì. Mỹ sẽ tiếp tục góp mặt ở những diễn đàn như vậy, đồng thời tăng cường can dự song phương với các quốc gia thành viên nhằm nâng cao sự gắn kết của ASEAN trong việc hợp tác hướng tới một Bộ Quy tắc ứng xử ràng buộc với Trung Quốc. Trong thời gian tới đây, Mỹ cần tiếp tục thắt chặt quan hệ với nước chủ tịch năm 2013 của ASEAN, Brunei Darussalam, đặc biệt là đánh giá về các đề nghị gần đây Bắc Kinh đưa ra cho vương quốc hồi giáo này. Sẽ là quá sức chịu đựng của ASEAN nếu cả khối lại phải chứng kiến sự cố đã từng xảy ra ở Phnom Penh, Bắc Kinh gây sức ép lên nước chủ tịch và gián tiếp phá hỏng những nỗ lực của ASEAN trong việc giải quyết vấn đề Biển Đông. Một tín hiệu đáng khích lệ là Brunei đã tuyên bố rõ rằng mỗi thành viên ASEAN có quyền thảo luận về vấn đề an ninh biển tại những diễn đàn sắp tới.
- Tăng cường mối quan hệ đối tác toàn diện với Indonesia nói riêng và phát huy vai trò trung gian khu vực của nước này. Một nước Indonesia dân chủ có tiếng nói quan trọng trong ASEAN và khu vực nói chung, đã trở thành đối tác toàn diện của Mỹ từ năm 2008. Không phải là bên tranh chấp ở Biển Đông, Indonesia có thể đóng vai trò bên trung gian đáng tin cậy, như nước này từng làm sau thất bại ở Phnom Penh.
Cuối cùng, bất kỳ chiến lược khu vực nào cũng đi kèm những cam kết về kinh tế, phản ánh tầm quan trọng của tăng trưởng đối với các quốc gia Đông Á và thúc đẩy sự thịnh vượng. Các sáng kiến quan trọng về kinh tế cần thực hiện bao gồm:
- Hoàn tất quá trình đàm phán Đối tác Xuyên Thái Bình Dương trong năm nay. Với sự hỗ trợ của chính phủ Abe tại Nhật Bản, TPP có thể đạt được những tiến bộ thực sự trong năm tới hoặc khoảng như vậy. Kết thúc những đàm phán ban đầu về TPP sẽ chứng minh quyết tâm và cam kết của Mỹ trong việc thúc đẩy sự thịnh vượng khu vực thông qua hoạt động thương mại mở rộng, dựa trên cơ sở luật lệ, lợi ích chung quan trọng của khu vực. Sau đó, điều này cũng giúp hình thành mối liên kết nhiều hơn giữa Mỹ và đa số các bên yêu sách ở Biển Đông, xóa bỏ áp lực về vấn đề quân sự.
- Cân bằng sự chênh lệch phát triển trong nội bộ ASEAN. Mỹ nên sử dụng các sáng kiến về kinh tế như chương trình Thúc đẩy Hợp tác Kinh tế Mỹ-ASEAN (E3) đưa ra mùa thu năm ngoái, cũng như Sáng kiến Hạ lưu sông Mekong, để nâng cao năng lực kinh tế tại các nước như Campuchia, Lào, Myanmar và Việt Nam. Đưa những nước này tới gần hơn tiêu chuẩn được thiết lập bởi các nền kinh tế phát triển trong ASEAN như Singapore và Indonesia sẽ giúp ASEAN đi đúng hướng trong việc hình thành Cộng đồng Kinh tế ASEAN vào năm 2015. Đạt được mục tiêu đó sẽ cho phép ASEAN duy trì tiếng nói tương đối gắn kết về các vấn đề khu vực cũng như tránh được những rạn nứt.
Khi Châu Á đảm đương vai trò động lực tăng trưởng của nền kinh tế toàn cầu, cùng việc thế giới phải đối mặt với những xung đột bất ổn đang gia tăng, không nơi nào tiềm ẩn nguy cơ nhiều như Biển Đông trong 10 năm tới. Với vai trò cường quốc lãnh đạo ở Châu Á-Thái Bình Dương, Mỹ phải đưa ra những lựa chọn khó khăn, cần phải thúc đẩy các nỗ lực chung cần thiết để duy trì hòa bình ở Biển Đông trong năm 2013 và những năm tiếp theo, đồng thời thiết lập các thể chế bền vững nhằm giải quyết các tranh chấp trong tương lai.
Tiến sĩ Patrick M. Cronin là Cố vấn và Giám đốc Cấp cao của Chương trình An ninh Châu Á Thái Bình Dương, Trung tâm An ninh Mỹ mới (CNAS). Alexander Sullivan là sinh viên thực tập của Joseph S. Nye, Jr. tại Chương trình An ninh Châu Á Thái Bình Dương, CNAS. Bài viết được đăng lần đầu tiên trên trang “The Diplomat”.